在法治軌道上推進國家發(fā)展規(guī)劃科學編制和有效實施

文/全國人大憲法和法律委員會副主任委員 周光權

2026年3月12日，十四屆全國人大四次會議高票通過《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法》，國家主席習近平簽署主席令予以公布。這部法律確立了國家發(fā)展規(guī)劃的指導思想和基本原則、基本制度和基本程序，將國家發(fā)展規(guī)劃的編制、審查和批準、實施及其監(jiān)督等工作全面納入法治軌道，有利于提高國家發(fā)展規(guī)劃工作制度化規(guī)范化水平，為更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用提供有力法治保障。

一、深刻認識制定國家發(fā)展規(guī)劃法的重要意義

習近平總書記指出，制定和實施五年規(guī)劃是我們黨治國理政一條重要經(jīng)驗，是中國特色社會主義制度一個重要政治優(yōu)勢。新中國成立以來，在黨中央堅強領導下，我國連續(xù)制定實施了14個五年規(guī)劃（計劃），有力推動了經(jīng)濟社會發(fā)展、人民生活改善、綜合國力提升，創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定兩大奇跡，彰顯了獨特的政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢、治理優(yōu)勢。在長期實踐中，我國已經(jīng)形成了在黨中央集中統(tǒng)一領導下，由黨中央全會提出規(guī)劃建議，國務院編制規(guī)劃綱要，全國人大審查批準后向社會公布實施的成熟制度安排。通過制定實施國家發(fā)展規(guī)劃，將黨的主張有效轉化為國家意志和全社會共同行動，充分體現(xiàn)了黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一，是中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢所在。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國家發(fā)展規(guī)劃工作。習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動國家發(fā)展規(guī)劃工作，對決勝全面建成小康社會和全面建設社會主義現(xiàn)代化國家作出戰(zhàn)略部署。黨的二十大提出，健全宏觀經(jīng)濟治理體系，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用；黨的二十屆三中全會提出，健全國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃制度體系，強化規(guī)劃銜接落實機制；黨的二十屆四中全會提出，強化國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用，強化規(guī)劃實施監(jiān)測評估和監(jiān)督。

貫徹落實黨中央的部署要求，制定國家發(fā)展規(guī)劃法列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃和全國人大常委會2025年度立法工作計劃。按照立法工作安排，國務院有關部門經(jīng)過認真調研和廣泛征求意見，形成草案后按程序提請全國人大常委會審議。2025年4月、9月和12月，十四屆全國人大常委會對國家發(fā)展規(guī)劃法草案先后進行了三次審議。全國人大憲法和法律委員會、常委會法制工作委員會根據(jù)各方面意見，對草案作了必要的修改完善，主要是依照憲法規(guī)定對草案的篇章結構作了適當調整，充實了全國人大及其常委會、有關專門委員會在國家發(fā)展規(guī)劃方面的相關職責和工作，完善了規(guī)劃的指導思想、規(guī)劃體系及相互關系等規(guī)定。審查和批準國家發(fā)展規(guī)劃是我國憲法規(guī)定的全國人民代表大會的職權，國家發(fā)展規(guī)劃法具有基本法律屬性。2025年12月，十四屆全國人大常委會第十九次會議決定將國家發(fā)展規(guī)劃法草案提請十四屆全國人大四次會議審議。

制定國家發(fā)展規(guī)劃法，將多年來形成的成功經(jīng)驗和有益做法轉化為法律制度，對于更好發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，在國家發(fā)展規(guī)劃工作中踐行全過程人民民主，堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度，強化國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，在法治軌道上推進國家發(fā)展規(guī)劃科學編制和有效實施，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，具有重要意義。

二、準確把握國家發(fā)展規(guī)劃法的主要內(nèi)容

國家發(fā)展規(guī)劃法是以憲法為依據(jù)，規(guī)范國家發(fā)展規(guī)劃制定、保障國家發(fā)展規(guī)劃實施的基本法律，主要有以下幾個方面內(nèi)容：

（一）國家發(fā)展規(guī)劃工作堅持中國共產(chǎn)黨的領導，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導

從我國發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個五年計劃至今，每一次規(guī)劃（計劃）都是在黨中央領導下制定、實施并完成的，已經(jīng)形成了成熟定型的做法。國家發(fā)展規(guī)劃法將多年來黨中央領導國家發(fā)展規(guī)劃制定實施的實踐做法確立為法律制度規(guī)范，明確規(guī)定國家發(fā)展規(guī)劃工作堅持中國共產(chǎn)黨的領導，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央決策部署；明確國家發(fā)展規(guī)劃根據(jù)黨中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的建議和決策部署編制；明確國家發(fā)展規(guī)劃草案及其調整方案、規(guī)劃實施情況中期評估報告和總結評估報告報黨中央的程序要求。

（二）國家發(fā)展規(guī)劃的概念和性質

新中國成立以來，國家發(fā)展規(guī)劃的名稱經(jīng)歷了從“國民經(jīng)濟計劃”、“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”到“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”的轉變，規(guī)劃（計劃）的性質也逐步由指令性向指導性轉變。國家發(fā)展規(guī)劃法明確規(guī)定國家發(fā)展規(guī)劃是指中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，包括根據(jù)需要提出的遠景目標。同時，對國家發(fā)展規(guī)劃的性質及其在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位作了規(guī)定，明確國家發(fā)展規(guī)劃是社會主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內(nèi)的階段性部署和安排，主要闡明國家戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點、引導規(guī)范社會主體行為，是規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的藍圖和行動綱領。

（三）國家發(fā)展規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中居于統(tǒng)領地位

為了加強各級各類規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調，貫徹落實黨中央關于統(tǒng)一規(guī)劃體系的部署，國家發(fā)展規(guī)劃法對國家規(guī)劃體系及規(guī)劃之間的關系等作了原則規(guī)定：一是明確國家建立健全以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以國土空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家和地方規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系，形成規(guī)劃合力。二是明確國家統(tǒng)籌各級各類規(guī)劃編制，加強規(guī)劃間銜接協(xié)調；國家級國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃應當依據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃編制，并按規(guī)定適時調整；明確國家健全國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等各級各類規(guī)劃落實國家發(fā)展規(guī)劃的機制。三是明確省級發(fā)展規(guī)劃草案應當報送國務院國家發(fā)展規(guī)劃主管部門，與國家發(fā)展規(guī)劃相銜接；經(jīng)本級人民代表大會審查和批準后，報送國務院國家發(fā)展規(guī)劃主管部門備案；明確縣級以上地方發(fā)展規(guī)劃應當與上級發(fā)展規(guī)劃相銜接，堅持因地制宜，突出地方特色。

（四）制定實施國家發(fā)展規(guī)劃應當遵循的重要原則

習近平總書記指出，在制定實施五年規(guī)劃的長期實踐中，我們黨創(chuàng)造積累了豐富經(jīng)驗，包括堅持黨中央集中統(tǒng)一領導，堅持從實際出發(fā)，堅持全國一盤棋，堅持發(fā)揚民主、集思廣益，堅持規(guī)劃法定原則等。國家發(fā)展規(guī)劃法把這些成功經(jīng)驗以法律形式固定下來，作為國家發(fā)展規(guī)劃工作應當遵循并長期堅持的重要原則。同時，對制定實施國家發(fā)展規(guī)劃提出原則要求：制定國家發(fā)展規(guī)劃應當體現(xiàn)戰(zhàn)略性、宏觀性、政策性，增強指導和約束功能，提高規(guī)劃編制的科學化、民主化、法治化、規(guī)范化水平；國家加強對國家發(fā)展規(guī)劃實施的組織協(xié)調，建立健全規(guī)劃銜接、政策協(xié)同、監(jiān)測評估和監(jiān)督等機制，保障國家發(fā)展規(guī)劃有效實施。

（五）國家發(fā)展規(guī)劃的主要內(nèi)容、編制原則、工作要求和相關程序

國家發(fā)展規(guī)劃法對國家發(fā)展規(guī)劃的主要內(nèi)容以及編制規(guī)劃應當遵循的基本原則、工作要求、相關程序等作了規(guī)定：一是明確國家發(fā)展規(guī)劃由國務院組織編制，國務院國家發(fā)展規(guī)劃主管部門會同國家有關部門承擔具體編制工作。二是明確國家發(fā)展規(guī)劃應當包括發(fā)展環(huán)境分析、指導方針、主要目標指標、重大戰(zhàn)略任務、重大政策舉措、重大工程項目、規(guī)劃實施的保障等主要內(nèi)容。三是明確編制國家發(fā)展規(guī)劃應當遵循的原則和應當統(tǒng)籌考慮的因素，并對開展前期研究、健全公眾參與機制、健全專家咨詢論證制度、創(chuàng)新編制手段等作出規(guī)定。四是明確國家發(fā)展規(guī)劃草案報請黨中央、國務院審議的程序要求。

（六）國家發(fā)展規(guī)劃的審查和批準

根據(jù)憲法和有關法律規(guī)定，總結實踐經(jīng)驗，國家發(fā)展規(guī)劃法對國家發(fā)展規(guī)劃的審查和批準程序作了規(guī)定：一是明確國家發(fā)展規(guī)劃草案報黨中央、國務院審議后，由國務院按照法律規(guī)定程序提請全國人民代表大會審查和批準。二是明確國家發(fā)展規(guī)劃草案提請全國人大審查和批準前，全國人大常委會組織開展專題調查研究。三是明確國務院國家發(fā)展規(guī)劃主管部門應當就國家發(fā)展規(guī)劃編制的基本情況、初步方案等向全國人大財經(jīng)委和有關專門委員會匯報，由財經(jīng)委進行初步審查。四是明確全國人大會議期間審查和批準國家發(fā)展規(guī)劃的具體程序。五是明確國家發(fā)展規(guī)劃的公布和調整程序。

（七）國家發(fā)展規(guī)劃的實施

為了保證國家發(fā)展規(guī)劃順利實施，國家發(fā)展規(guī)劃法從以下幾個方面作了規(guī)定：一是明確國家發(fā)展規(guī)劃由國務院組織實施，國務院國家發(fā)展規(guī)劃主管部門會同國家有關部門擬訂實施意見，各地區(qū)、各部門明確涉及本地區(qū)、本領域的具體工作安排和推進措施。二是明確國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃、其他各級各類規(guī)劃、各類政策、資源配置、財政資金等對國家發(fā)展規(guī)劃的實施予以保障。三是明確國家發(fā)展規(guī)劃實施情況的動態(tài)監(jiān)測和評估制度，國務院國家發(fā)展規(guī)劃主管部門會同國家有關部門承擔動態(tài)監(jiān)測和評估的具體工作。

（八）國家發(fā)展規(guī)劃實施的監(jiān)督

根據(jù)有關法律規(guī)定和多年來的實踐做法，國家發(fā)展規(guī)劃法對國家發(fā)展規(guī)劃實施的監(jiān)督作了如下規(guī)定：一是明確全國人大及其常委會對國家發(fā)展規(guī)劃實施情況依法進行監(jiān)督，全國人大財經(jīng)委和有關專門委員會承擔監(jiān)督具體工作。二是明確國家發(fā)展規(guī)劃實施情況的中期評估、總結評估制度。中期評估報告提請全國人大常委會審議，向全國人大代表通報并以適當方式向社會公布，接受社會監(jiān)督；總結評估報告與提請審查和批準的下一個規(guī)劃期國家發(fā)展規(guī)劃草案一并提交全國人民代表大會。三是明確監(jiān)察機關和審計機關在各自職責范圍內(nèi)對國家發(fā)展規(guī)劃實施情況依法進行監(jiān)督。四是明確國家發(fā)展規(guī)劃實施情況作為衡量各地區(qū)、各部門依法履職情況的重要參考。

（九）國家支持香港、澳門主動對接國家發(fā)展規(guī)劃

2025年12月，國家主席習近平在分別聽取香港特別行政區(qū)行政長官李家超、澳門特別行政區(qū)行政長官岑浩輝關于特別行政區(qū)政府工作情況的匯報時指出，特別行政區(qū)政府要主動對接國家“十五五”規(guī)劃，堅持和完善行政主導，更好融入和服務國家發(fā)展大局。貫徹落實習近平總書記重要指示精神和黨中央部署要求，國家發(fā)展規(guī)劃法明確規(guī)定，國家堅持“一國兩制”方針，支持香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)主動對接國家發(fā)展規(guī)劃，融入和服務國家發(fā)展大局。

三、扎實貫徹國家發(fā)展規(guī)劃法，推進國家發(fā)展規(guī)劃有效實施

十四屆全國人大四次會議同時通過了國家發(fā)展規(guī)劃法、關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要的決議。貫徹落實國家發(fā)展規(guī)劃法，有利于以法治保障國家發(fā)展規(guī)劃順利實施，對于實現(xiàn)“十五五”良好開局，為基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化奠定堅實基礎，具有重要意義。

一要提高政治站位。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹黨的二十屆四中全會和今年全國兩會精神，堅持黨中央對國家發(fā)展規(guī)劃工作的集中統(tǒng)一領導，把貫徹實施國家發(fā)展規(guī)劃法和貫徹實施“十五五”規(guī)劃有機結合起來。

二要堅持規(guī)劃法定原則。國家發(fā)展規(guī)劃的編制、審查和批準、實施及其監(jiān)督等工作都要依法進行，充分發(fā)揮法治的引領和規(guī)范作用，堅持一張藍圖繪到底，保證規(guī)劃的連續(xù)性穩(wěn)定性，在法治軌道上推進國家發(fā)展規(guī)劃順利實施。

三要堅持系統(tǒng)思維。各有關方面要落實國家發(fā)展規(guī)劃實施的各項法律制度，加強銜接協(xié)調和工作協(xié)同，推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃、其他各級各類規(guī)劃、各類政策措施對國家發(fā)展規(guī)劃的有效支撐和協(xié)同保障，更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，提升宏觀經(jīng)濟治理效能。

四要堅持全國一盤棋。地方人大、地方政府要履行憲法、法律規(guī)定的職責，編制地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要應當與上級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要做好銜接，省級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要草案還應當報送國務院主管部門進行銜接，經(jīng)本級人大審查和批準后按程序報送備案，確保地方發(fā)展規(guī)劃與國家發(fā)展規(guī)劃相銜接，同心協(xié)力推動國家發(fā)展規(guī)劃有效實施。