開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查，是加強(qiáng)法律監(jiān)督、維護(hù)法制統(tǒng)一的重要舉措，是促進(jìn)依法行政、保障人民群眾合法權(quán)益的重要途徑。但是，基層人大的現(xiàn)狀，與規(guī)范性文件備案審查工作的需要還相去甚遠(yuǎn)，亟待引起重視并能得到切實(shí)解決。

　　一、規(guī)范性文件備案審查工作中存在的主要問(wèn)題 1、政府發(fā)文數(shù)量過(guò)多。2008年3月1日，《湖南省規(guī)范性文件備案審查條例》正式施行。自此，L縣開(kāi)始啟動(dòng)規(guī)范性文件備案審查工作。這十一年零八個(gè)月以來(lái)，縣人民政府及其辦公室共向縣人大常委會(huì)內(nèi)司工委、縣人大法制委報(bào)送文件478份。這也就是說(shuō)，縣人民政府及其辦公室平均每個(gè)月發(fā)文3.4份，不到10天就發(fā)文1份，確實(shí)給人一種發(fā)文過(guò)多過(guò)濫之感。 2、鎮(zhèn)街報(bào)備意識(shí)不強(qiáng)。綜合這些年來(lái)的報(bào)備情況來(lái)看，縣人民政府及其辦公室制定和發(fā)布的規(guī)范性文件，一般只存在遲報(bào)的問(wèn)題，不存在漏報(bào)的問(wèn)題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)形成的決議決定，基本上處于不催不報(bào)、催了也遲報(bào)的狀態(tài)。我們作了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，2008年3月1日以來(lái)，僅有8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣人大常委會(huì)內(nèi)司工委、縣人大法制委報(bào)送過(guò)決議、決定，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)有沒(méi)有就本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)作出過(guò)決議、決定，不清楚。而且，這8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣人大常委會(huì)內(nèi)司工委、縣人大法制委報(bào)送決議、決定，都是在2013年12月縣人大常委會(huì)辦公室下發(fā)通知后，才報(bào)送備案。2008年3月至2013年11月五年零八個(gè)月時(shí)間里，L縣沒(méi)有1份鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)決議、決定報(bào)送備案。 3、法律人才嚴(yán)重不足。規(guī)范性文件備案審查工作，主要靠縣人大法制委的主任委員和副主任委員來(lái)完成。但，不論是機(jī)構(gòu)改革之前還是機(jī)構(gòu)改革之后，縣人大法制委均只有1人是法律專(zhuān)業(yè)科班出身。與原法制辦、縣司法局的法律專(zhuān)業(yè)人才相比，不能同日而語(yǔ)。原法制辦共有7名工作人員，人人都是法律專(zhuān)業(yè)科班出身，其中，有3人還通過(guò)了國(guó)家司法考試。 4、違法情形不時(shí)出現(xiàn)。去年，縣人大法制委進(jìn)行過(guò)一次統(tǒng)計(jì)，自開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作以來(lái)，共發(fā)現(xiàn)17份規(guī)范性文件和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)決議、決定與法律法規(guī)相抵觸，今年，縣人大法制委又新發(fā)現(xiàn)2份規(guī)范性文件與法律法規(guī)相抵觸。這19份規(guī)范性文件和決議、決定中，有14份屬于縣人民政府及其辦公室報(bào)送的規(guī)范性文件，有5份屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)形成的決議、決定。如2013年5月30日，縣人民政府印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)使用消費(fèi)本地產(chǎn)品的意見(jiàn)》，該文件與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》(1993年版)第二章第七條，與《反壟斷法》第三十二條、三十七條，與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第九條直接相抵觸，屬濫用行政權(quán)力干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)，干涉公民、法人和其他社會(huì)組織的自由選擇權(quán)。又如去年7月27日縣人民政府印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)校布局調(diào)整與建設(shè)的意見(jiàn)》，其制發(fā)程序都違背了《湖南省行政程序規(guī)定》第三十四條、第三十五條、第三十六條、第三十七條、第三十九條、第四十條之規(guī)定，屬程序違法。 5、橫向聯(lián)系不夠緊密。2015年5月1日，新的《行政訴訟法》正式實(shí)施。自此以后，原告在提起行政訴訟時(shí)可以要求法院一并對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。據(jù)了解，這幾年，隨著行政訴訟案件立案數(shù)量不斷攀升，原告要求人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的情況也時(shí)有發(fā)生。如去年，四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分養(yǎng)殖戶(hù)分別對(duì)鎮(zhèn)人民政府、縣人民政府提起行政訴訟時(shí)，就都提出了對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的要求。人民法院在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的過(guò)程中，有沒(méi)有發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件有違法的情形，由于與人民法院之間沒(méi)有建立溝通銜接機(jī)制，無(wú)從知曉。特別是今年5月1日全省推行一審行政訴訟案件相對(duì)集中管轄改革以后，掌握這方面的情況變得更加困難。 6、糾正違法十分不易。原因就在于，縣人大法制委開(kāi)展的規(guī)范性文件備案審查屬于后置審查，等到縣人大法制委發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件或決議、決定違法時(shí)，其早已生效，所以，面對(duì)責(zé)令修改或廢止的要求，制定機(jī)關(guān)都認(rèn)為，是對(duì)其公信力的一種極大損害。

　　因此，一般都會(huì)以“等文件清理時(shí)再行修改、再行廢止”為由而推脫，這樣，就造成違法的規(guī)范性文件或決議、決定一直存在，而得不到及時(shí)糾正。 7、鎮(zhèn)街文件無(wú)人審查。從行政規(guī)范性文件的定義來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制發(fā)的公文也屬行政規(guī)范性文件之列。按理，它們也應(yīng)報(bào)上級(jí)人民政府和同級(jí)人民代表大會(huì)備案審查。但是，縣司法局有不有那么多的人力、精力去審查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席有不有審查的業(yè)務(wù)能力，都要打很大一個(gè)問(wèn)號(hào)。但從近兩年的實(shí)際情況來(lái)看，既有對(duì)規(guī)范性文件提出附帶審查要求的，也有因執(zhí)行規(guī)范性文件而身陷囹吾的，所以，到了必須考慮對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制發(fā)的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的時(shí)候了。二、幾點(diǎn)建議 1、嚴(yán)控發(fā)文數(shù)量。建議凡法律法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)文件已經(jīng)作出明確規(guī)定的，現(xiàn)行文件已經(jīng)部署并且仍然適用的，不要重復(fù)發(fā)文；對(duì)內(nèi)容相近、能歸并的盡量歸并，可發(fā)可不發(fā)、沒(méi)有實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的一律不發(fā)，嚴(yán)禁照抄照搬照轉(zhuǎn)上級(jí)文件、以文件“落實(shí)”文件。確需制定行政規(guī)范性文件的，要講求實(shí)效，注重針對(duì)性、可操作性，并嚴(yán)格文字把關(guān)，確保政策措施表述嚴(yán)謹(jǐn)、文字精練、準(zhǔn)確無(wú)誤。 2、嚴(yán)格考核評(píng)比。要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)決議、決定報(bào)送備案、修改廢止情況納入人大工作考評(píng)范疇和法治建設(shè)考評(píng)范疇。對(duì)不報(bào)、不按期報(bào)送備案的，對(duì)違法的決議、決定不修改、不廢止的，要視情況分別扣分，甚至取消其人大工作、法治建設(shè)工作評(píng)先評(píng)優(yōu)資格。 3、注重人才培育。要做好選調(diào)工作。通過(guò)公務(wù)員招考、系統(tǒng)內(nèi)調(diào)入等手段，選優(yōu)配強(qiáng)法律委工作隊(duì)伍。要善于借用“外腦”。通過(guò)選舉法律界代表、聘請(qǐng)法律顧問(wèn)、設(shè)立“法律專(zhuān)家?guī)?rdquo;等手段，進(jìn)一步加強(qiáng)法制委人才儲(chǔ)備。要支持能力提升。盡量保障法制委工作人員有充足時(shí)間，加強(qiáng)法律知識(shí)學(xué)習(xí)。對(duì)通過(guò)國(guó)家法律職業(yè)資格考試的，要大膽?yīng)剟?lì)，大力推薦，促使其盡快成長(zhǎng)成才。 4、注重前置審查。我們經(jīng)常講，防重于搶?zhuān)瑢?shí)質(zhì)上，這句話(huà)不僅適用于防汛搶險(xiǎn)，同樣適用于規(guī)范性文件備案審查。要大幅減少甚至完全杜絕規(guī)范性文件或決議、決定中出現(xiàn)違法情況，很重要也很關(guān)鍵的一條就是，在制發(fā)規(guī)范性文件或形成決議、決定之前，特別是在制發(fā)涉及面廣、與人民群眾的切身利益密切相關(guān)的規(guī)范性文件或決議、決定之前，各級(jí)人民政府及其主要負(fù)責(zé)人一定要充分聽(tīng)取法制機(jī)構(gòu)和法律顧問(wèn)的意見(jiàn)，哪怕這些意見(jiàn)不合我們的心意，甚至逆耳刺耳。要建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)絕對(duì)不能搞以權(quán)壓法、以言代法的行為。只有在這樣一個(gè)相對(duì)寬松、民主的環(huán)境下，我們的法制機(jī)構(gòu)和法律顧問(wèn)才能真正發(fā)揮審核把關(guān)作用，才能真正做好前置審查，把好第一關(guān)。另一方面，我們的法制機(jī)構(gòu)和法律顧問(wèn)也要有獨(dú)立人格，要敢于較真、頂真，要真正做到不畏權(quán)、只奉法。 5、加強(qiáng)溝通協(xié)作。要與一審行政訴訟案件集中管轄地人大法制委、人民法院建立健全跨行政區(qū)域溝通協(xié)作機(jī)制。一旦一審行政訴訟案件集中管轄法院在附帶審查規(guī)范性文件的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)我縣制發(fā)的規(guī)范性文件有違法的情形，要及時(shí)向縣司法局發(fā)出司法建議書(shū)，并通過(guò)一審行政訴訟案件集中管轄地人大法制委轉(zhuǎn)告縣人大法制委。我縣作出審查意見(jiàn)后，也應(yīng)及時(shí)向一審行政訴訟案件集中管轄地人大法制委、人民法院反饋。 6、提升思想認(rèn)識(shí)。各級(jí)黨委特別是政府主要負(fù)責(zé)人一定要增強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作重要性的認(rèn)識(shí)，要切實(shí)認(rèn)識(shí)到，及時(shí)糾正違法，不但不會(huì)讓政府形象減分，反而會(huì)為政府形象加分，會(huì)在人民群眾心中牢固樹(shù)立政府有錯(cuò)就改、有錯(cuò)必糾的形象，樹(shù)立政府嚴(yán)格依法履職、嚴(yán)格依法行政的形象，樹(shù)立政府尊重人大、尊重人民的形象。

　　還要認(rèn)識(shí)到，越早糾正違法，就越掌握主動(dòng)；越遲糾正違法，就越處于被動(dòng)。只有達(dá)到這個(gè)認(rèn)識(shí)高度，及時(shí)糾正違法才有可能。