黨的十九大報告，向全黨、全軍、全國各族人民發(fā)出了全面依法治國的動員令。報告長達(dá)68頁，55次提及“法治”，可以說“法治”二字是高頻詞。報告為我們明確了一個總目標(biāo)：建設(shè)中國特色社會主義法治體系，法治國家；制定了一個新方略：堅持全面依法治國；繪制了一幅新藍(lán)圖：深化依法治國實踐。全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。為此，黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)指出：成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。如何全面貫徹落實黨的十九大精神，學(xué)懂原文、悟通原理、做實工作，推進(jìn)區(qū)鄉(xiāng)人大工作在高起點(diǎn)上繼續(xù)向前發(fā)展，使基層人大工作在新時代有新氣象、更有新作為，推動中央【2015】18號文件精神落地生根，我們認(rèn)為區(qū)人大法制委員會應(yīng)該加強(qiáng)法律監(jiān)督，維護(hù)憲法權(quán)威，在推進(jìn)法治中國建設(shè)的偉大歷史進(jìn)程中有所作為。

　　什么是法律監(jiān)督？

　　監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職權(quán)。人大及其常委會的監(jiān)督分為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督?！侗O(jiān)督法》的出臺，讓人大常委會的監(jiān)督工作有章可循、有法可依，逐步走上制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。

　　《監(jiān)督法》明確提出了七種常見的監(jiān)督形式和主要的監(jiān)督內(nèi)容，遺憾的是《監(jiān)督法》頒布實施十多年了，還有一些人大工作者對工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的概念，內(nèi)涵并不十分清晰、認(rèn)識比較模糊，還有不少人把聽取同級人民政府貫徹實施某部法律法規(guī)的專項工作匯報及對某部法律執(zhí)行情況的執(zhí)法檢查認(rèn)定是法律監(jiān)督，甚至認(rèn)為是法律監(jiān)督的主要形式，這是不正確的。

　　那么，究竟如何區(qū)分法律監(jiān)督和工作監(jiān)督呢?筆者近日又觀看了全國人大常委會辦公廳主辦的《監(jiān)督法》學(xué)習(xí)班的音像光碟，對時任全國人大法律委員會主任委員楊景寧的幾句話印象十分深刻，可以說是刻骨銘心。楊景寧同志認(rèn)為：“所謂工作監(jiān)督，主要是通過聽取和審議政府工作報告和法院、檢察院的專項工作報告，執(zhí)法檢查等形式，促進(jìn)依法行政、公正司法；所謂法律監(jiān)督，就是不論下一級人大及其常委會，還是同級政府，如果他們在法定權(quán)限內(nèi)制定的法規(guī)、規(guī)章和作出的決議、決定或者發(fā)布的決定、命令是違法的或者是不適當(dāng)?shù)?，人大常委會通過對規(guī)范性文件的審查，有權(quán)利、有責(zé)任予以撤銷，以維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”法律行家的權(quán)威解釋讓我們豁然開朗、底氣大增，完全可以這么界定：法律監(jiān)督就是單指人大對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。

　　為什么要強(qiáng)化法律監(jiān)督？

　　(一)強(qiáng)化法律監(jiān)督，是貫徹落實黨的十九大精神的過硬舉措。

　　黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)：“健全人民當(dāng)家作主的制度體系，發(fā)展社會主義民主政治，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐。”全面依法治國是協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局中不可或缺的重要內(nèi)容，是增強(qiáng)“四個意識”的具體體現(xiàn)，是堅定“四個自信”的有力抓手，是實現(xiàn)偉大夢想、進(jìn)行偉大斗爭、建設(shè)偉大工程、推進(jìn)偉大事業(yè)繞不過的一道關(guān)口。而加強(qiáng)對規(guī)范性文件備案審查，杜絕紅頭文件違憲、違法、違紀(jì)，是依法治國、依規(guī)治黨的應(yīng)有之義，我們必須提高政治站位。

　　(二)強(qiáng)化法律監(jiān)督，是捍衛(wèi)憲法權(quán)威的現(xiàn)實需要。

　　憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”黨的十九大報告還強(qiáng)調(diào)：“樹立憲法法律至上，法律面前人人平等的法治理念。各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，決不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法。”憲法規(guī)定：“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域里，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。”2018年3月11日在第十三屆全國人大一次會議上，全國人大常委會工作報告明確要求：“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，推進(jìn)合憲性審查工作，堅決糾正違憲違法行為。”依法治國首先要堅持依憲治國，依法執(zhí)政必須堅持依憲執(zhí)政。

　　(三)強(qiáng)化法律監(jiān)督，是貫徹實施監(jiān)督法的必然選擇。

　　20年磨一劍的監(jiān)督法是人大常委會行權(quán)履職的尚方寶劍，監(jiān)督法規(guī)定人大的監(jiān)督方式有7種，其中第五章專門對“規(guī)范性文件的備案審查”予以明確。為什么這么做，因為紅頭文件違法，必將造成具體的行政行為和司法行為的大面積違法。目前有個別單位和個人之所以違法亂紀(jì)屢禁不止，往往都是用違法違紀(jì)的紅頭文件當(dāng)作擋箭牌。

　　(四)強(qiáng)化法律監(jiān)督，在人大的監(jiān)督中占據(jù)著兩分天下有其一的地位和作用。

　　人大的監(jiān)督分兩類，一類是法律監(jiān)督，一類是工作監(jiān)督，法律監(jiān)督就專指對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，而監(jiān)督法規(guī)定的其他6種監(jiān)督方式包括執(zhí)法檢查在內(nèi)都屬于工作監(jiān)督的范疇。所以，講法律監(jiān)督在人大監(jiān)督中是兩分天下有其一，既不是夸夸其談、言過其實，也不是王婆賣瓜，自賣自夸。要全面貫徹落實中共中央【2015】18號文件及省委、市委關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的相關(guān)會議和文件精神，必須高度重視規(guī)范性文件備案審查工作。

　　(五)強(qiáng)化法律監(jiān)督，是全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上不可回避的重大課題。

　　前不久，湖南道縣房產(chǎn)局“因被通報不作為，局長副局長炮制紅頭文件亂作為”成為多家媒體熱炒的一則新聞，該文件因多處違法，執(zhí)行不到一個月便被叫停，相關(guān)人員受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分。紅頭文件違法亂紀(jì)，在全國各地時常發(fā)生，已成了依法行政、公正司法的攔路虎，也是滋生腐敗的溫床，要落實黨的十九大報告提出的“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面履蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力。”必須充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用，把強(qiáng)化法律監(jiān)督作為長期堅持、不斷完善人民代表大會制度的重要內(nèi)容，把規(guī)范性文件備案審查往深里抓、實里做，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、向基層延伸。

　　如何強(qiáng)化法律監(jiān)督？

　　(一)加強(qiáng)制度建設(shè)。

　　2016年11月，按國、省、市、區(qū)有關(guān)文件精神，常德市鼎城區(qū)十七屆人大一次會議決定成立了區(qū)人大法制委員會，明確法制委員會履行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督兩項職能，工作監(jiān)督主要是圍繞推進(jìn)法治中國建設(shè)，組織好執(zhí)法檢查、聽取和審議相關(guān)單位貫徹落實憲法、法律、法規(guī)情況的專項工作匯報，工作評議、在人民代表大會上提出有關(guān)法治鼎城建設(shè)的相關(guān)議案，對本行政區(qū)域里貫徹落實憲法、法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督，法律監(jiān)督就是負(fù)責(zé)全區(qū)范圍內(nèi)的規(guī)范性文件備案審查工作。

　　為體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性，使我區(qū)的法律監(jiān)督工作在新時代有新氣象、更有新作為，區(qū)人大法制委順勢而為，在反復(fù)調(diào)查、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，對原有的《常德市鼎城區(qū)人大常委會規(guī)范性文件備案審查辦法》進(jìn)行了認(rèn)真修改，并提請2017年11月7日鼎城區(qū)十七屆人大常委會第7次會議審議通過。我們必須以認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實此“審查辦法”為契機(jī)，做憲法的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。始終做到三個堅持，即堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)不動搖、堅持依憲依法治國不走調(diào)，堅持履行法定程序不變通。

　　(二)創(chuàng)新方式方法。

　　俗話說：“三個臭皮匠，頂個諸葛亮。”實踐證明，堅持會議審查制度，是增強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查質(zhì)量的關(guān)鍵。

　　在收到報備的規(guī)范性文件之后，堅持初審制度，由常委會聯(lián)系法制委副主任、法制委主任委員、副主任委員集中會商，按輕重緩急分三個層次對規(guī)范性文件提出會議審查建議，在兩個月內(nèi)必須審查完畢，通過會議討論形成審查意見，對于違紀(jì)違法的紅頭文件必須責(zé)令改正或廢止。

　　一是區(qū)人大法制委全體會議審查。對于一些可以由法制委全體會議單獨(dú)審查的規(guī)范性文件，及時召開區(qū)人大法制委全體會議，調(diào)動兼職委員的積極性，讓他們暢所欲言、各抒己見，做到廣開言路、虛心納諫、從善如流。

　　二是區(qū)人大法制委全體(擴(kuò)大)會議審查。對于一些需由區(qū)直相關(guān)單位、區(qū)人大專門委員會和常委會工作委員會聯(lián)合審查的規(guī)范性文件，由法制委員會提前分送相關(guān)委室和相關(guān)單位，由其在20天內(nèi)提出書面審查意見，然后召開法制委全體(擴(kuò)大)會議，邀請相關(guān)委室、相關(guān)單位、熟悉法律的國、省、市、區(qū)人大代表列席會議，回答詢問、發(fā)表意見、提出建議，共同做好聯(lián)合審查工作。

　　三是區(qū)人大常委會主任(擴(kuò)大)會議審查或區(qū)人大常委會會議審查。對規(guī)范性文件備案審查，是憲法和法律賦予地方各級人大常委會的一項重要的監(jiān)督職權(quán)，對于一些重要的規(guī)范性文件，如果涉及到人民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實、最直接的利益問題，區(qū)人大法制委員會要及時提請區(qū)人大常委會主任(擴(kuò)大)會議或區(qū)人大常委會會議審查。

　　(三)注重審查實效。

　　為提高規(guī)范性文件備案審查的實效，區(qū)人大法制委必須嚴(yán)把備案審查范圍關(guān)、時間關(guān)、資料關(guān)、程序關(guān)，要注重調(diào)查研究，力求政治效果、法紀(jì)效果、社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。

　　1.積極探索由事后監(jiān)督為主向事前監(jiān)督和事后監(jiān)督并重的審查模式。

　　現(xiàn)有的規(guī)范性文件備案審查機(jī)制，是典型的事后監(jiān)督，為防止違憲、法紀(jì)違法的紅頭文件產(chǎn)生負(fù)面影響，建議關(guān)口前移，那就是在發(fā)文之前，要求發(fā)文單位先到區(qū)紀(jì)委、監(jiān)委和區(qū)人大法制委、區(qū)政府法制辦搞好工作對接，使文件不與《黨章》、黨紀(jì)、黨規(guī)、中央八項規(guī)定沖突，也不能與憲法、法律、法規(guī)相悖。然后再廣泛征求各方的意見和建議，做到問計于民、問需于民、問政于民，廣聽民聲、廣納民意、廣集民智。

　　2.積極探索由被動應(yīng)付到主動介入的模式。

　　一是加大規(guī)范性文件備案審查工作的宣傳力度。進(jìn)一步提高區(qū)人民政府及其工作部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的報備意識，變“要我報備”為“我要報備”。

　　二是拓展規(guī)范性文件備案審查的范圍。全區(qū)一年到頭印發(fā)的“紅頭文件”有多少，不得而知，但到區(qū)人大法制委報備的“紅頭文件”卻為數(shù)不多，一些臨時機(jī)構(gòu)、甚至一些沒有執(zhí)法主體資格的二級事業(yè)單位發(fā)沒發(fā)紅頭文件?所發(fā)的紅頭文件，有無違紀(jì)違法的現(xiàn)象?我們也不得而知。那么，延伸法律監(jiān)督的觸角，拓寬法律監(jiān)督的范圍，確保憲法和法律在本行政區(qū)內(nèi)得到有效貫徹實施，是落實黨中央深化依法治國實踐、加強(qiáng)區(qū)鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)不可回避的重要課題，我們要主動作為，逐步把所有的規(guī)范性文件都納入備案審查的范圍，實現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯必糾。